21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者 李莎 北京報(bào)道 2024年7月31日，國務(wù)院印發(fā)《深入實(shí)施以人為本的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略五年行動(dòng)計(jì)劃》。

《行動(dòng)計(jì)劃》提出實(shí)施4項(xiàng)重大行動(dòng)，即新一輪農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化行動(dòng)、潛力地區(qū)城鎮(zhèn)化水平提升行動(dòng)、現(xiàn)代化都市圈培育行動(dòng)、城市更新和安全韌性提升行動(dòng)，共19項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)及有關(guān)政策措施。

《行動(dòng)計(jì)劃》明確，經(jīng)過5年的努力，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城市渠道進(jìn)一步暢通，常住地提供基本公共服務(wù)制度進(jìn)一步健全，協(xié)調(diào)推進(jìn)潛力地區(qū)新型工業(yè)化城鎮(zhèn)化明顯加快，培育形成一批輻射帶動(dòng)力強(qiáng)的現(xiàn)代化都市圈，城市安全韌性短板得到有效補(bǔ)齊，常住人口城鎮(zhèn)化率提升至接近70%，更好支撐經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展。

國家發(fā)展改革委國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所綜合研究室主任、研究員賈若祥向21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示，當(dāng)前我國城鎮(zhèn)化已進(jìn)入通過質(zhì)的提升帶動(dòng)量的增長的關(guān)鍵時(shí)期，對比發(fā)達(dá)國家城鎮(zhèn)化歷程，我國城鎮(zhèn)化仍有較大的提升空間，《行動(dòng)計(jì)劃》提出的5年常住人口城鎮(zhèn)化率目標(biāo)，既與我國城鎮(zhèn)化發(fā)展階段相適應(yīng)，又與中國式現(xiàn)代化建設(shè)目標(biāo)相契合。

賈若祥表示，《行動(dòng)計(jì)劃》的實(shí)施將會(huì)使以人為本的理念得到更加充分的貫徹落實(shí)，使新型城鎮(zhèn)化的成果更多惠及民生，更好滿足人民日益增長的美好生活需要。

加力推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化

《行動(dòng)計(jì)劃》把推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化作為新型城鎮(zhèn)化首要任務(wù)，在4項(xiàng)重大行動(dòng)中，實(shí)施新一輪農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化行動(dòng)居于首要位置。

賈若祥認(rèn)為，將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化放到更加重要的位置，是《行動(dòng)計(jì)劃》的特點(diǎn)和亮點(diǎn)之一，旨在加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口高質(zhì)量融入城市，使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口能夠更好享受常住地的基本公共服務(wù)。

華東師范大學(xué)城市發(fā)展研究院院長曾剛向21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化并不是讓種地農(nóng)民離開土地進(jìn)城，而是要解決已經(jīng)離開土地進(jìn)城的農(nóng)民如何安置的問題，解決常住人口城鎮(zhèn)化與戶籍人口城鎮(zhèn)化之間不匹配的問題。

2014年3月，《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》印發(fā)，首次提出常住人口城鎮(zhèn)化率和戶籍人口城鎮(zhèn)化率兩個(gè)指標(biāo)，強(qiáng)調(diào)有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，提出要統(tǒng)籌推進(jìn)戶籍制度改革與基本公共服務(wù)均等化。政策發(fā)布時(shí)，我國常住人口城鎮(zhèn)化率為53.7%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率約為36%，二者之間差距明顯。

十年過去，2023年我國常住人口城鎮(zhèn)化率和戶籍人口城鎮(zhèn)化率分別提升至66.16%和48.3%，二者之間仍有差距。賈若祥表示，這一差距背后，涉及2.5億人左右，這意味著存量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口規(guī)模巨大，這也是把推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化作為新型城鎮(zhèn)化首要任務(wù)的主要原因。

首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)城市經(jīng)濟(jì)與公共管理學(xué)院教授張強(qiáng)向21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示，《行動(dòng)計(jì)劃》強(qiáng)調(diào)以人為本的新型城鎮(zhèn)化，最重要的仍是解決戶籍人口城鎮(zhèn)化率與常住人口城鎮(zhèn)化率的差距問題。新型城鎮(zhèn)化的最重要特點(diǎn)，就是推動(dòng)進(jìn)城農(nóng)民工或者叫農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化。當(dāng)前農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化面臨的最主要問題，是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口與城市戶籍人口之間權(quán)利不平等問題，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口并未完全享受到城市戶籍人口的福利待遇。

《行動(dòng)計(jì)劃》中多項(xiàng)舉措都在著力解決這個(gè)問題，包括進(jìn)一步深化戶籍制度改革、健全常住地提供基本公共服務(wù)制度、促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)、保障隨遷子女在流入地受教育權(quán)利、完善農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口多元化住房保障體系、擴(kuò)大農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口社會(huì)保障覆蓋面等等。

曾剛表示，在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口中，來自欠發(fā)達(dá)地區(qū)的占比很高，要推進(jìn)這些農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，共享現(xiàn)代化成果。不能讓在城鄉(xiāng)間流動(dòng)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口出現(xiàn)“鐘擺現(xiàn)象”，出現(xiàn)既無法融入城市，也失去農(nóng)村根基的情況。

賈若祥表示，要把新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興有機(jī)結(jié)合起來，這也就要求從城鄉(xiāng)兩頭分別出臺政策措施，避免城鄉(xiāng)二元割裂，提升城鄉(xiāng)政策的一致性，便于同向發(fā)力。在落實(shí)方面，要提高政策供給和政策需求的匹配性，聚焦提升農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口所享受的公共服務(wù)水平，健全常住地提供基本公共服務(wù)制度。

對此，在城市端，《行動(dòng)計(jì)劃》要求完善農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化激勵(lì)政策，如進(jìn)一步推動(dòng)轉(zhuǎn)移支付、要素配置等與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤，建立新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)配置同常住人口增加協(xié)調(diào)機(jī)制等等；在鄉(xiāng)村端，《行動(dòng)計(jì)劃》明確要健全進(jìn)城落戶農(nóng)民農(nóng)村權(quán)益維護(hù)政策，如保障進(jìn)城落戶農(nóng)民合法土地權(quán)益，依法維護(hù)進(jìn)城落戶農(nóng)民的土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)等等。

提升潛力地區(qū)城鎮(zhèn)化水平

在受訪專家看來，因地制宜推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，尤其是強(qiáng)調(diào)提升潛力地區(qū)的城鎮(zhèn)化水平，也是《行動(dòng)計(jì)劃》的一大亮點(diǎn)。

《行動(dòng)計(jì)劃》明確要實(shí)施潛力地區(qū)城鎮(zhèn)化水平提升行動(dòng)。以冀中南、皖北、魯西南、豫東南、湘西南、粵西、川東等城鎮(zhèn)化潛力較大的集中片區(qū)為重點(diǎn)，兼顧其他城鎮(zhèn)化率低且人口規(guī)模大的縣，在協(xié)調(diào)推進(jìn)新型工業(yè)化城鎮(zhèn)化方面加快突破，構(gòu)建產(chǎn)業(yè)梯度布局、人口就近就業(yè)、大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展的良性互動(dòng)格局。

賈若祥表示，潛力地區(qū)是指城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)條件較好、人口規(guī)模較大，但城鎮(zhèn)化水平仍然較低的地區(qū)。

曾剛表示，潛力地區(qū)未必是中國城鎮(zhèn)化條件最好的地區(qū)，而是具備一定基礎(chǔ)，但需要中央加以扶持以提升城鎮(zhèn)化發(fā)展水平的地區(qū)。對于城鎮(zhèn)化條件較好的地區(qū)，地方政府可以自主施策提升其城鎮(zhèn)化水平；對于城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)相對弱勢地區(qū)，也可以量力而行，積極落地《行動(dòng)計(jì)劃》的有關(guān)舉措。

在實(shí)施潛力地區(qū)城鎮(zhèn)化水平提升行動(dòng)的發(fā)展方向中，《行動(dòng)計(jì)劃》強(qiáng)調(diào)“在協(xié)調(diào)推進(jìn)新型工業(yè)化城鎮(zhèn)化方面加快突破”。對此，賈若祥表示，推進(jìn)新型工業(yè)化，要做好因地制宜的文章，按照因地制宜發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力的要求，構(gòu)建具有地方特色的現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系，防止過度的同質(zhì)化競爭，因區(qū)因類精準(zhǔn)施策，不斷提高政策激勵(lì)和資金投入的精準(zhǔn)性和有效性。

“城鎮(zhèn)作為集聚產(chǎn)業(yè)和集聚人口的重要空間載體，只有有了產(chǎn)業(yè)，才能提供相應(yīng)的就業(yè)機(jī)會(huì)，才能集聚人口?！辟Z若祥說。

助力當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展也是提升潛力地區(qū)城鎮(zhèn)化水平的重中之重，包括產(chǎn)業(yè)相關(guān)部署在內(nèi)，《行動(dòng)計(jì)劃》提出4項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)，即培育特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)集群、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)園區(qū)提級擴(kuò)能、強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)發(fā)展人才支撐、增強(qiáng)城鎮(zhèn)綜合承載能力。

“縣域是將新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興有機(jī)結(jié)合的重要結(jié)合部?！睆垙?qiáng)認(rèn)為，在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化過程中，縣域尤為重要。

在增強(qiáng)城鎮(zhèn)綜合承載能力這項(xiàng)具體任務(wù)中，《行動(dòng)計(jì)劃》明確要推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)，加快補(bǔ)齊縣城基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)短板，實(shí)施縣域普通高中發(fā)展提升、縣醫(yī)院綜合能力提升等重點(diǎn)任務(wù)，加強(qiáng)規(guī)模較大的中心鎮(zhèn)建設(shè)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就近城鎮(zhèn)化，深化賦予特大鎮(zhèn)同人口和經(jīng)濟(jì)規(guī)模相適應(yīng)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)改革。以縣域?yàn)榛締卧七M(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，推動(dòng)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)向鄉(xiāng)村延伸覆蓋，促進(jìn)縣鄉(xiāng)村功能銜接互補(bǔ)。

張強(qiáng)表示，過去我們更強(qiáng)調(diào)超大特大城市和中等城市的城鎮(zhèn)化，黨的十九大報(bào)告中提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略以來，我們特別強(qiáng)調(diào)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)。這意味著在大城市、中等城市、小城市和縣城中，或要加力提高縣域內(nèi)城鎮(zhèn)人口比重。

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